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【PPP】“項目因未獲得非締約政府部門所控制的行政許可而終止的,政府方不承擔違約責任”
發布時間:2017/4/16 點擊次數:1305次
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    【裁判規則:項目因未獲得非締約政府部門所控制的行政許可而終止的,政府方不承擔違約責任】
 
    案例
    中信國安集團有限公司與江蘇省工商行政管理局投資合同糾紛案【(2015)民二終字第1號】
 
  (1)基本案情
 
  2000年9月18日,江蘇省工商局與中信國安集團有限公司(以下簡稱中信國安公司)簽訂《合作建設江蘇省數字化工商信息系統協議書》,約定雙方共同合作開發江蘇省工商信息管理系統,工程預計總投資約1.5億元。
 
  2001年8月11日,江蘇省工商局、中信國安公司、創維集團簽訂補充三方協議,約定《總協議》中工商局權利義務不變,中信國安公司的權利和義務轉由中信國安公司與創維集團共同承擔。
 
  (2)當事人主張
 
  中信國安公司向江蘇省高級人民法院起訴稱:江蘇省工商局未能按照《總協議》和《三方協議》的約定完成案涉信息系統的立項手續,也未能協調好政府其他部門使案涉信息系統中的有償服務項目獲得批準,導致直至合作期滿中信國安公司和創維集團的投入無任何回收,預期的收益根本沒有實現。因此,江蘇省工商局應當向中信國安公司賠償有關損失。請求判令:解除《總協議》、《三方協議》及相關協議;江蘇省工商局返還中信國安公司在信息系統的款項共計72477579.55元;中信國安公司繼續履行《總協議》、《三方協議》及相關協議。項目中投入82205597.78元;江蘇省工商局賠償中信國安公司預期利益損失35230970.48元;江蘇省工商局賠償中信國安公司遲延收回投入及遲延實現預期利益期間的利息損失,暫計算至2012年12月31日的利息損失為50201349.2元。
 
  江蘇省工商局向江蘇省高級人民法院提起反訴稱:中信國安公司因商業判斷失誤且怠于履行合同義務,導致投資收益不理想,江蘇省工商局對此并無過錯。請求判令:中信國安公司返還2002年-2006年期間信息系統建設、升級、維護的款項共計72477579.55元;中信國安公司繼續履行《總協議》、《三方協議》及相關協議。
 
  (3)法院觀點
 
  江蘇省高級人民法院一審認為:合同約定的“政府立項手續”是否包含ca系統的建設并不明確,即使包含,因是否立項的決定權在密管辦而非江蘇省工商局,即江蘇省工商局負責向政府申報建設ca系統,而非江蘇省工商局確保取得ca系統建設的政府立項手續。江蘇省工商局已將信息系統項目報送給了江蘇省發展計劃委員會,因此其已履行立項申請義務,不存在違約行為。當然,此原因更不屬于中信國安公司違約,而屬于不可抗力。
  最高人民法院二審認為:
  雖江蘇省工商局負有辦理系統建設相關政府立項手續的合同義務,但案涉ca系統建設的行政許可機關為國家密碼管理機構,能否獲批非江蘇省工商局所能控制,故江蘇省工商局未成功辦理ca許可并不構成當然違約。本案合同解除非因任何一方當事人不履行合同約定義務所致,各方均無需承擔違約責任。
 
  【啟示】
  特許經營項目的相關審批不僅包括傳統建設工程項目的立項、可研、規劃選址、環評、土地預審等,還包括ppp模式立項、物有所值和財政承受能力評估、特許經營項目實施方案審批等特許經營項目特有審批,涉及特許經營的還應該按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》【六部委25號令】履行特許經營審批手續。一些特殊的項目還可能涉及特殊審批手續。而本案項目失敗的關鍵原因也正是作為項目贏利基礎的ca系統未獲有關部門審批通過。
  該案雙方當事人互相指責對方違約,中信國安認為江蘇省工商局未成功使本項目ca系統獲得立項,應承擔違約責任。江蘇省工商局認為項目不成功的主要原因并非ca系統未獲立項,因入網費僅為系統贏利的一種方式,項目失敗的主要原因是中信國安未積極投資建設有價值的電子商務服務,吸引企業入網,中信國安應承擔違約責任。
  我們認為雙方當事人在合同中未明確項目產出標準,項目背景、目的與贏利模式,同時對于項目順利運行的關鍵--ca系統立項問題未作明確約定。ca證書屬商用密碼產品,依據《商用密碼管理條例》第十條的規定,未經國家密碼管理機構許可,任何單位或者個人不得銷售商用密碼產品。一審法院通過“目的解釋”等解釋方法,正確認定入網費應為項目收益主要來源,投資方并無明顯違約。與此同時,一審法院也根據“文義解釋”,認定合同僅規定江蘇省工商局對立項的協調義務,正確地認定因其它部門原因立項未獲通過非工商局違約之過。一、二審法院均認為項目失敗非因任何一方當事人所致。
  當然,一、二審法院對于立項未通過原因性質的判斷略有不同,一審法院認為屬于不可抗力,認為中信國安已根據《合同法》第94條第一款第(一)項解除了合同;二審法院回避了不可抗力的概念,認為雙方當事人屬于按照《合同法》第93條第一款協議解除的規定解除合同。本案判決書顯示,江蘇省工商局并不認可合同已被協議解除。我們認為法院根據雙方當事人往來函件正確地認定了雙方已進入合同清算階段,推定合同已被解除。
  本案給我們的啟示是:ppp項目應充分考慮項目前期工作包含的內容,充分發揮項目聯評聯審機制的作用,避免遺漏審批工作,并在合同中明確該部分工作由何方負責,并約定審批不通過、合同目的不達時雙方權利義務的分配,避免因項目失敗的損失分擔問題發生爭議。
  有關案例解讀和規則適用啟示的詳細內容,請參見筆者撰寫的即將由北京大學出版社出版發行的《規則與啟示--特許經營(ppp)裁判規則解讀與適用》。
 
作者:黃華珍(北京德恒律師事務所合伙人)
來源:北大法寶(北大法律信息網)和ppp知乎(微信公眾號)
信息來源:建筑房地產法律評論微信公眾號
 
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   【PPP】“項目因未獲得非締約政府部門所控制的行政的相關信息   
·【PPP】“項目因未獲得非締約政府部門所控制的行政許可而終止的,政府方不承擔違約責任” (2017/4/16)
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